-「幼保一元化について」

タッチメルマガ編集員   律谷康一

 

☆はじめに

3月、白浜町の長年の取り組みが認められ、白浜町と橋本市が幼保一元化で国の構造改革特区に認定されました。ところで、皆さんは「幼保一元化」とはどういう事かご存知でしょうか?私は幼稚園が保育園が一つになるのかな?という位の認識でした。

 今回の特区認定をきっかけに、幼保一元化について調べてみました。

 

☆幼保一元化とは・・・?

世間では、幼保一元化と幼保一体化の二つの言い方がありますが・・・。どう違うのでしょうか?意味を調べました。

 

●「幼保一元化・・・幼稚園が学校教育法、保育所が児童福祉法に基づいて運営されている現行の二元制度を改め、統一された教育・保育基準のもと、同じ施設、環境で就学前の幼児を指導すること。現行の二元制度を変えずに、施設を共用するケースなどは、幼保一体化と呼ばれる。」

・・・一元化と一体化では、外見は似ていますが、どうやら中身が違うようです。つまり、制度を統一するかしないかということのようです。多くの幼保施設は、この一体化の方みたいです。一つの施設内に二つの制度・・・。面倒そうですね。

 

☆幼保一元化の経緯・背景

そもそも、幼保一元化の話しはどういうきっかけではじまったのでしょうか??

 

●実は幼保一元化は最近に始まった動きではなく、その始まりは1960年代に遡る。多くは少子化で幼稚園や保育所が単独での経営が成り立たなくなってきた過疎地域における取り組みであり、その最大のねらいは、スケールメリットを追求した合理化、すなわちコストの削減であった。

 

☆何故今、幼保一元化なのか?

今、幼保一元化の話しが再燃し、全国で推進されているのは何故でしょう??

・少子化で園児減少傾向に歯止めの掛からない幼稚園と、女性の社会進出などで入所待ちする待機児童が減らない保育園が抱える問題

・国の財政負担を減らすため―保育と教育の「総合施設の設置」による、効率化。効率化により、国としては補助金を削減可能となる。ちなみに、都市部と地方では幼保一元化の捉え方は相違する。

 都市部では女性の就労が増えていることから、子どもをあずかる時間が短い幼稚園が敬遠される一方、保育所の待機児童が増えるという悩みを抱えている。

 過疎化が進む地方では、児童数の減少で経営的に苦しくなった保育所や幼稚園を統合することが避けられない。

…少子化や女性の社会進出といった時代の流れによる社会の変化が幼保一元化を求めているようです。

 また、小泉首相が打ち出した「待機児ゼロ作戦」が幼保一元化の再燃に火をつけたようです。

*「待機児童ゼロ作戦」・・・認可保育所の待機児童は全国で約3万3千人に上り、東京などの都市部に集中する。解消は遅々として進まなかった。この問題を小泉純一郎首相が所信表明演説の中で保育所の待機児童ゼロ作戦を宣言した。

 

☆幼稚園、保育所の違い

今まで深く考えた事はありませんでしたが・・・。そもそも、幼稚園と保育所の違いは何でしょう?以下、調べた結果を列挙してみました。

 

1.対象とする子どもの年齢の幅が違う

幼稚園―幼稚園は満3歳以上から就学前までの児童が対象。乳児教育を行う保育園―保育所は0歳児からから就学前までの児童が対象。

 

2.保育時間が違う(子供の家庭環境が違う為)

従来は、保育所は両親が共働きの子どもを主に対象とするため一日の保育時間が長く(一日/8時間~)、幼稚園は主に専業主婦のいる家庭を対象とするため保育時間が短い(「教育要領」で1日4時間と決められており、午後1時から2時過ぎまでに帰宅させる園が多い)。また、保育園は基本的に長期休業無しだが、幼稚園には夏休みなどの長期休暇がある。

 

3.所管省庁、基づく法律が違う

 幼稚園は学校教育法に基づいて設置される。「教育要領」にのっとり、幼稚園教諭が指導にあたる。全国に1万4279施設(20025月当時)あり、文部科学省が所管。

 一方、保育所は児童福祉法に基づく。両親が共働きなどで面倒をみられない0歳から就学前の児童が対象。「保育指針」に沿って保育士が指導する。全国2万2309施設(20032月当時)。厚生労働省が所管する。

 

4.保育費用が違う

 幼稚園―※公立7万4000円、私立27万8000円(※2002年度の全国平均)

 保育園―月額0―8万円(親の所得、子の年齢による)

 私立幼稚園(学校法人)の場合、文科省と県から年間約2400万円の補助金が出るが、入園は直接、保護者と契約、保育料も直接、園に支払う。

 これに対し、保育園は自治体が窓口となり、保護者の希望を聞いて割り振りする。保育は市町村が実施することが基本原則であり、保育料も市町村に支払う。

 補助金は保育園の園児数(定員数)の規模によって額が違い、大人数の保育園より、少人数の保育園の方が額は大きい。

 例えば、61~90人規模の保育園の0歳児には、月間で15万1520円支給されるのに対し、45人までの保育園の0歳児には16万6770円(平成15年度保育単価)支給される。ただ、2・3・4歳児と年齢が高くなるにつれ、補助金の額は小さくなる。

 

5.先生の資格が違う

幼稚園は文部科学省管轄の「学校」で、保育園は厚生労働省管轄の児童福祉「施設」なんです。したがって、幼稚園教諭は、学校の先生で、保育士は施設の職員になる。これが幼稚園教諭と保育士の違い。

 

・・・ふむふむ。こうしてみると、幼稚園が万年欠員状態で、保育園が受け入れ困難になり、待機児童が多くいる理由が何となく分かるような。。。昔と違って、今のように共働きが増えると、親御さんにとって、幼稚園って、凄く使いにくいですよね。

 

☆幼稚園と保育所の違いの現状は・・・

しかし、現状はと言うと・・・。

1.「対象とする子どもの年齢の幅が違う」と2.「保育時間が違う(子供の家庭環境が違う為)」については、最近は幼稚園も利用者ニーズの変化や経営団体の経営面の問題を背景に、現実には、「幼稚園」で預かり保育を実施したり、「保育園」で乳児

教育に力を入れるなど、二つの制度における保育環境の差異は大幅に縮小している。コア時間を超えて夕方まで預かるところが増えつつあるうえ、両親が共働きという家庭の割合もさらに増加しているとの事。また、肝心の教育内容は幼稚園と保育園の教

育内容に違いはほとんどない。

・・・つまり利用する父母からすると、4.「保育費用が違う」(費用の計算体系が違う)ということを除くと、ほとんど差は無いようです。幼稚園と保育所の違いのポイントは、3.「所管省庁、基づく法律が違う」と5.「先生の資格が違う」という、

国が決めた行政システムの差のみのようです。経営努力すると、こういう格差は縮まってくるんですね。

☆幼保一元化の問題点・懸念される問題

 幼保一元化は、効率性、利便性から必要のように感じてきましたが・・・。

問題は無いのでしょうか?調べてみました。すると以下の2つの問題が見えてきました。

 

1.現在の二元制度下での幼保一元化への取り組み(つまり、最初述べた幼保一体化)は、児童や職員の区分、施設・設備の基準、職員配置基準等はすべて幼稚園や保育所ごとに定められ、会計も別個に処理しなければならないということ。

そうしないと、両制度に基づく補助金はもちろん、施設の認可さえ失いかねない。土地や施設・設備の共用によって施設整備コストの縮減効果がある程度期待できるが、運営面のコスト削減はあまり期待できない。構造改革特区を除けばいわゆる"合同保育"も認められていない。省庁間の垣根を超えた制度の合理的な再編が必要。幼稚園教諭と保育士の資格が異なる点も壁になっている。現状では、合同クラスを置いても、それぞれの資格保持者を最低1人ずつ置かねばならない。このため、「両方の資格を持つ担任が1人いればよい」という構造改革特区を設ける案も出ている。

国の補助金が文科省と厚労省の2系統に分かれ、都道府県からの助成も縦割りという構図は変わらない。「一体化は進んだが、補助金の弾力運用など制度面の緩和はまったく認められていない。」自治体の声に押され、政府の地方分権改革推進会議もようやく「国の補助事業見直し」の重点項目に「幼・保一元化」を盛り込んだ。指導内容を統一して監督行政も再編しようというのが「幼・保一元化」だが、族議員と結びついた霞が関の縦割り行政は根深く、改革の動きは鈍い。

 

2.国は、2006年度までに四兆円の補助金を削減する方針(小泉内閣の構造改革指針である「経済財政運営と構造改革に関する基本方針2003」(骨太の方針第3弾))で、保育園の補助金四千億も削減対象になっている。幼保一体の施設にすれば保育園ではないから、今までのような補助金を出す義務がなくなる、保育への国の財政支出が削られるということ。こうなると、職員配置や設備の基準が維持できるかどうか、保育料の値上げにつながらないか、保育予算に地域ごとの格差が生まれないかなどの不安がでている。

 

 問題なのは、幼稚園と保育所がいっしょになった場合、就学前の子どもにふさわしい保育・教育の内容や環境をどう保障するかという論議がされずに、「職員の配置基準を幼稚園と同じにする」「保育所に設置が義務づけられている給食の調理室を廃止する」など、基準の低いほうにそろえるやり方。

 

・・・以上の1.2.の内容から、国が幼保一元化を推進する為には、まず関連する法律の整理(現場施設の運用しやすいシステムの構築)、そして子供不在の議論にならないようにしないといけないと感じました。子供のためのことを考える時にもお金の心配をしなければならないというのは悲しいことですね。なぜ保育園の補助金をなくすという方向に考えが進んで行くのか…保育園じゃなくなれば補助金は出さないなんて形式にとらわれ過ぎのように感じます。「保育園には補助金を出す」と決めた当初の目的を見失っているように思います。

 

☆全国各地の取り組み

日本全国での取り組みはどうなのでしょうか?調べてみました。

 

●幼・保一元化をめざすさまざまな試みは全国に広がっている。厚労省によると、全国の公・私立の施設で、連携を進めているケースは20025月の時点で171件。このうち、同じ施設に同居する「合築」方式が59件▽両施設がドッキングした「併設」が29件▽同じ敷地内に別の施設を設けるものは83件――。なかでも東京都千代田区の「いずみこども園」は区条例に、幼稚園と保育所を「包含する」という表現を盛り込んだ本格的な統合施設として自治体関係者らの関心は高い。(読売、朝日、毎日の各紙とも

紙上で以前、特集を組んだ。)

 具体的には、一定の時間に隣接する幼稚園と保育園の子どもが行き来する“連携型”や、2つの看板を掛けた施設内で見えない境界線を職員や子どもが日常的に行き来する“同居型”などがある。同居型の一例として宮城県東和町の取り組みがある。

 東和町が幼・保一元化推進に乗り出したのは98年。年間出生数が町全体で41人(02年度)にまで減少する一方、施設は▽公立幼稚園3▽公立保育所3▽民間保育所2――とダブつき、どこも定員割れにあえいでいた。

 危機感を強めた町役場は、地域ごとに官と民が責任を分担する策を立てた。町を3地区に分け、うち2地区では既存の公立施設を廃止し、民間保育所に一本化する(1地区では実施)。民間施設のない米谷地区については役場が中心となり、幼・保一体の新施設を整備した。それが「友遊館」だ。

 国は当初、廃止する公立幼稚園の園児を保育所に移すことを認めようとしなかった。保育所設置の根拠法である児童福祉法が、入所対象を、両親の共働きなど「保育に欠ける」子供――と定めているためだ。だが、同町は、「そもそも『保育に欠ける』という判断基準自体が時代遅れ」と反論し、押し切った。

・合同クラス実施

 宮城県北部の山あいにある東和町は人口8500人。同町米谷地区の町立「幼・保一体施設」「ちびっこ友遊館・まいや」は20024月にオープンした。5歳児学級20人のうち、13人が幼稚園児。他の7人は保育所児。しかし、遊びも、歌の練習も、昼食もみんな一緒だ。

 幼稚園は5歳児対象の1年制。保育所は0~5歳児を受け入れ、その最上学年が幼稚園児と合同クラスを組む。このクラスの場合、午前中は幼稚園の「教育要領」に基づくカリキュラム、午後からは「保育指針」に沿うことにより「幼・保」の垣根を取り払った。

 国もこうした全国の流れを考慮し、幼稚園の空き教室など施設や設備の共用を認めたほか、幼稚園教諭免許と保育士資格を同時に取得しやすいよう、養成校の単位の見直しなども実施した。

 幼保一元化を実施している園では、職員雇用の際に幼稚園教諭と保育士、両方の資格をもっている人を募集するなど、徐々に進展しつつある。

・・・子供たちにも、多くの友人ができると好評だそうです。母親達も子供が小学校に上がる前から互いに知り合って交流できるというのは、様々なメリットがあるのではないでしょうか?私の家は共働きだった為、私は小学校に上がるまで保育園で育ちました。家が隣だった幼馴染は、途中から幼稚園に行くようになり、寂しく感じたのを今でも覚えています。

 

☆白浜町の幼保一元化の取り組み

それでは、肝心の白浜町の幼保一元化の取り組みはどうなのでしょうか?調べてみました。

 

●白浜町の白浜幼児園(山本文子園長、144人)に、全国からの視察が相次いでいる。幼稚園と保育所の園児が一つの園舎でいっしょに保育を受けるシステムに注目が集まっているためだ。白浜町が幼保一元化にいち早く取り組んだのには、少子化の進行、共働き家族・一人親家庭の増加による保育園の需要過剰、保育時間の短い幼稚園の園児数の激減等の理由がある。

 白浜の特徴として、一人親家庭の割合高く(観光地街で20-35%)、そのほとんどが低収入で保育料免除の措置を受けているという背景がある。

 

以下、白浜町の幼保一元化取り組みの経緯。

1952年(昭和27年)―熊野三所神社境内に白浜保育園(定員90名)を開設。

白浜第一小学校内に白浜第一幼稚園(定員80名)を開設。

1967年(昭和42年)―白浜第一幼稚園、白浜第一小学校と共に江津良地区に移転。

1968年(昭和43年)―白浜幼稚園、江津良地区に移転。

1986年(昭和61年)―幼児教育研究の諮問機関を設置。

1995年(平成7年)―町が幼児対策室を設置、町役場の幼保窓口を一本化した。

1997年(平成9年)―白浜幼児園(条例上は白浜保育園と白浜第一幼稚園であるが、それらを総称した白浜幼児園管理運営要綱上の名称)は、白浜第一幼稚園と白浜保育園が幼保共に保育を受ける場として一元化して発足。

2001年(平成13年)―白浜幼児園の園舎が幼稚園跡地に新設されたのを機に実質的に完全一元化された。

2004年(平成16年)324日 ―首相官邸で立谷町長が特区認証式に出席、特区認証を授与。白浜町が構造改革特区として認証された。

 

幼保一元化取り組みの効果として、以下が挙げられる。

・同じ地域に暮らす子供たちが親の事情にかかわりなく、いっしょに遊んだり、生活できる。(多くの子供が集まる事で、社会性を身につけることができる)

・年度途中で親の事情が変わっても(親が働きはじめる・仕事を失う)、子供の環境(クラス・担任など)は変わらない。

・小学校に入学しても幼稚園派と保育所派に親子とも分かれ、見えない壁があったが、幼保一元化で隔たりがなくなった。

今回の国による特区認証は、白浜町が推進してきた一元化の取り組みを国が追認した形。白浜町は2001年から教諭と保育士の両方の資格を持つ職員が合同保育を実践している。しかし、幼保の法的な位置づけが違うため、原則的にはクラス編成や職員配置は幼保別々になっていた。今回の特区認証で、認定で幼保の混合クラスを編成できるようになり、幼保に関わりなくクラス担任を配置することが可能になる。

 

・・・なるほど、今まではこっそり進めていたということでしょう。現場で働く者の意識と、国の感覚の温度差がこういう矛盾を起こしていたという事ですね。今回の特区認証以降、モデル地区として、全国からも視察が来る事でしょう。特区の認定は、1年とか。あとはその1年間の取り組み次第で継続するかどうか国が決めるとの事なので、この1年に積極的な取り組みをして頂いて、白浜町の取り組みが日本全国に影響を与えるくらいになって欲しいですね。

 

☆まとめ

 今まで、幼保一元化の一連の流れを調べてきましたが、幼保一元化問題を考えるに当たって一番のネックになっているのは制度の違いという障害をどう乗り越えるか、ということが大きいようです。住民の声に対し身軽な反応を見せる地方では、早い段階での取り組みが始まっていますが、国単位での話になると時間がかかるようです。

 地方分権化が進行している今日においては、改革の担い手は国ではなく、地方にあります。現場が変わって行き、素晴らしい成果をあげることが出来れば、国は重い腰を上げるはずです。実際に今回の幼保一元化問題についても、幼稚園を所管する文科省と保育園を所轄する厚労省は動き出しています。

 両省では地域ニーズに応じた「就学前の教育・保育を一体としてとらえた一貫した総合施設の設置」を18年度までに検討する、としており、垣根を越えた答申をまとめる予定。

 厚労省保育課は「待機児童のニーズに対応していかなければならい」とし、文科省との連携を図っていくことを強調しています。これに対し、文科省幼児教育課では

「幼稚園と保育園を一緒にした第3の施設を考えている」。

 具体的な中身や、施設の機能、カリキュラムについては検討中、としています。

 地方から始まった、現状に即した動きが今、国の施策にまで影響を与えています。

 国は特に財政問題ばかりに目が行きがちのように感じますが、現場ではお金ではなく、子供のことを第一に考えている、という姿勢を明確に見せていければ、国も追認せざるを得なくなるのではないでしょうか。

 幼保一元化は、徐々にではありますが、確実に浸透し始めています。一般化するまでそう遠くはないように感じてました。1日も早く、日本全国の親御さん達が安心して子供を預けられる施設の実現のために、真剣に取り組んでいかなければならないと、強く感じました。(完)

 

参考資料

・紀伊民報 

2003715日付掲載記事】

「全国から視察相次ぐ白浜幼児園 幼稚園と保育所がいっしょ」

2003723日付掲載記事】

「見直される「幼保一元」 地方型こども園の実現を」

2004318日付掲載記事】

「白浜を特区に認定 構造改革 幼保一元化の先進地」

・毎日新聞2003528日東京朝刊

[’03列島ナビ]幼・保一元化 施設統合、

取り組む地方自治体--宮城・東和町

・読売新聞2003116日「乳幼児保育」

・しんぶん赤旗2003720()

「「幼保一元化」問題―子どもの成長・発達を第一に考えてよ」

・コラム「F-RIC Cafe」「徐々に進展する“幼保一元化”」

(社会経済グループ 経済・福祉研究室 山岡由加子)

http://www.fuji-ric.co.jp/column/angel030610.html

・白浜町役場ホームページ[白浜町の幼保一元化の取り組み]

http://www.town.shirahama.wakayama.jp/yoho/yoho.htm

・湘南新聞ホームページ

http://www.scn-net.ne.jp/~shonan-n/news/030927/030927.html